美联储委员会Lael Brainard：货币变革，如何监管与落地数字货币及稳定币

本文作者为美联储委员会理事Lael Brainard，其最初发布在美国联邦储备系统管理委员会网站。原文标题：Digital Currencies, Stablecoins, and the Evolving Payments Landscape。

Lael Brainard提到，Libra以及所有具有全球使用规模和范围的稳定币项目，必须要先解决一系列的核心法律和监管挑战等问题，才能实现付款功能。同时，美联储正在分析央行数字货币的成本与潜在收益，并期待向其他央行学习。

译文如下：

科技正在急剧地改变着人们的付款方式和对“金钱”的概念。从钱币交易到纸币的使用，再到银行账户中资金的电子借贷，技术进步一直刷新着流行的货币概念。如今，全球稳定币网络系统（如Facebook的Libra）正在努力书写货币故事的下一篇章，而这也引发了一系列关于法律法规、监管保障、金融系统稳定以及货币政策门槛等的诸多问题。由于其潜在的全球影响力，一场关于Libra的辩论一触即发，辩论涉及了货币的发行方式，发行机构，以及如何记录和结算交易等方面。

重新评估资金

传统上讲，货币具有三个功能：交易媒介，储存价值和记账单位。十年前，去中心化的比特币被人们誉为一种新型的数字货币，它既可以解决支付方面存在的问题，又可以作为价值计量单位和储存工具。比特币的出现创造了一种全新的支付方式，即在一组由分布式账本技术支持的支付轨道上交换资产类别。与建立在受信任的中央实体管理机构中，单个分类帐上的传统记录保存系统相比，分布式分类帐技术可以允许人们创建共享和防篡改的分类帐，任何具有足够计算能力的人都可以对其进行更新。但是比特币和其他一些早期的加密货币在使用过程中出现了一系列问题：极大的波动性、有限的吞吐能力、不可预测的交易成本、有限的治理或无治理以及有限的透明度等，这些都限制了它们作为支付手段所发挥的效用。

稳定币是专门为克服第一代加密货币所表现出的价格大幅度波动的缺点而设计的，正是这个原因限制了它们的支付范围和作为一个帐户单位所发挥的效用。顾名思义，稳定币旨在通过将数字货币与资产或一篮子资产（例如商业银行或政府发行的债券）绑定在一起来维持价值的稳定性。不同于最初的加密货币，稳定币可由中央实体或依赖第三方机构发行。

作为交换媒介，任何货币的价值都会随着使用它的网络规模的扩大而增加，由于这种相关的网络外部性，稳定币支付系统的功能也将取决于其实现广泛应用范围的能力。鉴于Facebook平台上每月有27亿活跃用户，Libra稳定币项目以其网络在支付系统中达到全球规模的速度而脱颖而出。

为了评估稳定币是否能发挥货币的三种作用，以及发行人为此所做的努力，我们首先要考虑一下其对货币发行，监管和资产转移方面的现有安排。中央银行货币和商业银行货币是现代金融体系的两大基础。中央银行的钱由实物现金和存款中持有的钱两部分组成。中央银行的货币对支付系统来说是很重要的，因为它代表了安全的结算资产，用户可以放心地接受来自中央银行的债务。此外，中央银行还可以充当流动性提供者的角色，在非常时期，人们可以向中央银行进行贷款。

商业银行货币是指在商业银行的存款中持有的货币。它之所以被广泛使用，部分原因是人们相信他们可以根据需要将其转换为另一家商业银行或中央银行的负债，例如有形现金。在很大程度上，这种信心来自于银行存款提供的保险性，以及对监管部门对商业银行存款提出的保险要求。由于便利性和可用性，消费者和企业也会将这些钱用于交易中，商业银行的网络规模也会随之扩大。

非银行性质的私人资产也能够促进用户网络之间的交易。在某些情况下，例如航空里程等类别的资产可能仅在网络内具有价值。在其他情况下，网络内资产的发行者可以保证其能转换为主权货币。消费者相信发行这种资产的公司有能力偿还这些债务。许多美国消费者都有使用非银行私人货币的经验，例如礼品卡，会员积分和虚拟游戏货币等。尽管其中许多在规模和目的上的使用都相对有限，但一些非银行货币的网络规模却很大。例如，星巴克在报告提到，截至2018年9月，该公司储值卡的负债为16亿美元，这已经超过了许多存款机构的存款总额。

而随着这种专用网络规模和范围的扩大，人们在网络内进行交易的便利性和获得的收益也会随之增加。因为出于多种目的，人们会主动使用这种网络，从而使上面的数据增加。在中国，几乎所有的消费者和企业都参与了两个移动网络的建设：支付宝和微信支付。去年，移动支付处理了超过37万亿美元的账户。这些网络在中国境内以人民币为记帐单位，余额可以在银行或信用卡帐户中被转入或转出。

影响力全球化的稳定币

稳定币有些类似于非银行的私人负债，这取决于它的设计和索偿结构。稳定币期望能在不依赖如中央银行等发行人的基础上实现传统货币的功能。实际上，对于某些潜在的稳定币，用户可能对其基础资产或整个系统没有任何权限。

我们已经看到，如微信和阿里巴巴等现有的数字平台上，大规模的支付网络正在增长，而较小规模的稳定币，如Tether，Gemini和Paxos等的发行也在不断增长。Facebook的Libra的独特之处在于，将活跃的用户网络与和主权货币挂钩的私人数字货币的发行结合在了一起。同样地，Facebook的Libra也正在受到立法者和当局的严格审查。

Libra以及所有具有全球使用规模和范围的稳定币项目，必须要先解决一系列的核心法律和监管挑战等问题，然后才能实现付款功能。在这里我将会特别强调一些问题。

首先，必须遵守了解您的客户（KYC）的规章制度，以确保稳定币不会被用于非法活动或非法融资。本质上来讲，Libra的业务模式是跨境的，因此，系统中被视为金融机构的每个参与者都需要确保遵守每个国家或地区的反洗钱条例。Libra要达到预期的全球影响力，可能需要一个一致的全球反洗钱框架，以减少人们进行非法交易所带来的风险。

其次，旨在促进消费者交易模式的发行人必须清楚地说明如何确保对消费者实施的保护。消费者必须接受相关的教育，以了解他们在数字钱包方面的权利与银行账户相比有哪些不同。和其他地方一样，美国也已经对银行帐户实施了法定的监管和保护措施，以便消费者可以合理地预期自己的存款所受到最高保险额度。例如，欺诈性交易应由银行承担；在指定的交易期间内可以进行转账；关于帐户费用和利息支付的标准化的披露等。目前消费者不清楚Libra是否会采取类似的保护措施，以及自己将拥有哪种追索权，也不清楚将面对何种价格风险，因为他们似乎对稳定币的基础资产没有权利。这里需要提醒消费者的是，稳定币在法律上与主权发行的货币明显不同，消费者必须要弄清楚哪些法律实体可以对个人身份信息和交易数据的安全性负责，以及自己应该如何存储、访问和使用个人数据。过去几年中发生的大量网络违规事件也突显了这些问题的重要性。

第三，Libra生态系统中各个参与者进行的财务活动需要被定义，以使司法管辖区评估现有的监管和执行机制是否已足够。而作为Libra协会的合法注册地，瑞士受到了特别的关注。目前，瑞士当局已经建立起了三个新类别，以使其按功能对稳定币进行监管：“支付令牌”是用于支付或价值转移的加密货币；“实用程序令牌”是基于区块链的应用程序；“资产令牌”是类似于股票、债券及其衍生产品的加密资产。即使某些创新性的令牌不止被放在一个类别中，这些分类也不会相互排斥。

在美国，监管机构正在更加广泛和仔细地检查稳定币和加密货币的某些特定功能，以考量它们是否适合现有的监管结构，以及是否需要其他的授权或指导。美国市场监管机构有权根据相关法律判定某些产品是否是证券或商品期货。美联储和其他联邦银行机构对银行具有监督权，多数情况下，它们可以监管和审查那些向银行提供服务的公司。但是，包括美联储在内的任何监管机构都不能全权监管在美国运行的支付系统。金融稳定监督委员会有权指定非银行性质的金融公司、金融市场实体，或根据特定情况进行支付、清算和结算的机构，但目前尚不清楚加密货币的发行人是否也满足该监管机构的指定要求。

现有的支付系统在结算时必须将交易过程记录在单个实体管理的中央分类帐上，而稳定币和加密货币对此提出了挑战。分布式分类帐技术允许人们在无需中介的情况下直接对资产进行转移。尽管分布式分类帐技术具备增强操作弹性和透明度及简化数据保存过程等优势，但是其公开性和不变性的本质也带来了风险，例如数据隐私问题和法律监管的复杂性。

全球稳定币网络系统也可能会给银行的业务模式带来挑战。在极端的情况下，如果用户向一个或多个全球稳定币网络广泛转移资产，可能会削弱银行在支付系统中的作用。如果消费者和企业减少其在商业银行的存款，转而使用数字钱包中的稳定币，可能会减少银行的稳定资金来源以及对交易数据的可见性，从而降低银行向企业和机构提供信贷的能力。话虽如此，许多银行可能会想办法适应这种趋势。比如有的银行会提供替代性的点对点结算方法，也有的银行直接将稳定币纳入其业务模型之内，即与发行稳定币的金融科技公司合作，或者自己发行（如一些银行已经在发行）。

此外，稳定币的广泛应用可能会对中央银行的作用和货币政策产生影响。支付是经济的循环系统。出于支付目的，人们可能会大规模迁移到新的稳定币网络中。如果绝大多数家庭和企业将全球稳定币作为支付手段，而且还用于价值存储，人们可能会减少对实物现金的需求，这将会直接影响到中央银行资产负债的规模。除此之外，银行参与短期融资市场方面也会受到影响，这会使中央银行实施货币政策的方法变得很复杂。

对于开放性的小型经济体或货币机构薄弱的国家而言，这些影响可能会更显着，因为从主权货币向全球稳定币的迁移可能会通过类似于美元化的过程来削弱独立货币政策的范围。稳定币的大规模使用还可能会影响到与全球金融体系有广泛联系的大型发达经济体，可能会增加市场的波动性和对跨境转账造成的冲击。

最后，具有全球影响力的稳定币网络系统可能存在财务稳定风险。如果管理不力，流动性、信贷、市场或运营风险（单独或组合）等因素可能会导致人们信心丧失，系统的运行也会脱离轨道。全球稳定币网络引发了许多与法律上既独立又相互依存的运营方面的复杂问题，人们对于储备金管理和网络中各个市场参与者的权利和责任等方面缺乏清晰的认识。而围绕监管机构、支持流动资金以及跨界合作等方面的问题可能会放大潜在的风险和溢出效应。

中央银行数字货币

在稳定币问世之前，支付方式向数字系统的快速迁移已经引起了人们对中央银行发行数字货币的兴趣。在某些司法管辖区中，已经出现了从实体现金到数字支付的明显迁移，这也自然而然地促使货币当局开始探索如何向数字货币迁移。

全球稳定币系统的潜力进一步增强了人们对央行数字货币的兴趣。支持者认为，中央银行数字货币将是由私人发行的稳定币的更安全替代品，因为它们将受中央银行直接管理。

美联储和其他中央银行通过传统存款方式或向结算账户中存款的方式提供数字化的货币。但是，在当前情况下，中央银行数字货币通常指一种新型的中央银行负债，可以由家庭和企业直接持有，无需商业银行等中介机构的介入。从这个定义可以看出，中央银行数字货币可以是中央银行货币的一种灵活形式。它与传统储备方式有三点不同：第一，更多的机构和个人可以使用；第二，某些类型的余额可能会免息；第三，需要提高政府对最终用户交易的可见性。

在美国，这个系统具有令人信服的优势。首先，美元的实物流通现金正在继续增加，这表明美元的需求十分强劲。其次，美元是全球重要的储备货币，因此维护公众对主权货币的信任至关重要。第三，我们拥有一个能够满足消费者需求的健壮的银行系统：银行的数量多，规模大，分布广。最后，我们在现有机构框架和保障措施的基础上添加了广泛可用且不断扩展的数字支付选项。

此外，用于通用用途（即供个人消费者使用）的中央银行数字货币将会引发一系列法律、政策和运营等多方面的问题。让我们思考一下隐私和非法活动之间的平衡，如果数字货币的设计目的是实现财务透明并防止非法活动，那么可以想象，供消费者使用的中央银行数字货币就会要求中央银行保持所有付款数据的连续记录，这与现金支付有着明显的区别。而政府机构用于记录个人付款信息的系统也将标志着一个巨大的转变。与之相关的问题是，美联储是否有权利以数字的形式发行货币，并在必要时为公众建立数字钱包呢？

货币政策可能会产生深远影响。一些经济学家认为，央行数字货币可以通过将货币政策直接传递给公众的方式来解决零下限带来的问题。以这种方式执行货币政策将意味着消除所有有形现金，同时也会消除央行对家庭持有的数字货币征税的权力。我认为可以通过大力使用现有的支付工具来解决下限问题，因为负利率的成本效益评估对当前的美国并没有吸引力。

对于财务稳定性方面，考虑因素也很重要。只需轻扫一下就能将商业银行存款转换为中央银行数字货币的能力肯定有助加速其发展。而银行在提供金融中介服务中的作用也可以从根本上改变。

最后，引入中央银行数字货币可能会存在操作上的风险。对于初学者而言，这可能需要美联储具备访问或管理个人帐户的操作能力，而账户数量可能会达到数亿。同时，美联储还需要解决无数其他操作性的挑战，如电子身份假冒和网络诈骗等问题。值得注意的是，当前用于私营部门数字货币的技术不能提供与当前中央银行系统相同水平的可靠性、完整性和可扩展性。这些技术中有许多并没有提供清晰可预测的最终结算，而这是支付系统的核心宗旨。

也就是说，根据其支付系统和货币系统的特定属性，某些管辖区可能会比其他管辖区更快地朝着这个方向发展。在美联储，我们将继续分析央行数字货币的潜在收益和成本，并期待向其他央行学习。

支持支付创新

谨慎起见，不要急于采用未经测试的央行数字货币，但我们正在积极投资支付基础架构，以便每个人都可以使用实时支付。美国的支付和证券结算系统的日交易额约为12.5万亿美元。美联储致力于与私营部门紧密合作，以促进开发更安全更高效的支付系统。

美联储在今年夏天宣布将推出40多年来的首项新支付服务，以帮助所有人实现实时支付。美联储将开发FedNow SM服务平台，而作为企业和消费者每时每刻都能快速且安全地发送和接收付款。该计划旨在为快速支付服务中的新私营部门创新提供一个中立的平台。除FedNow之外，我们还在探索增强自动票据交换所（ACH）交易当日结算的功能，并增加Fedwire®资金服务和国家结算系统的营业时间。此外，我们正在与业界合作来改善信息共享，提高支付系统的安全性。

公共和私营部门正在努力减少支付方面的摩擦，最重要的用例之一就是跨境支付。跨境支付的中介链长、慢、笨重且不透明，而技术使电子商务能够超越国界。但是当前提出的跨境支付解决方案通常还是很复杂，达不到无缝的端到端支付。各个司法管辖区的机构也认识到，只有相互之间与私营部门进行跨界合作，才有可能解决当今存在的非常现实的跨境摩擦问题。

从各个殖民地国家发行自己的货币到国民使用私人商业纸币的数十年历史间，美国在评估各种私人货币提案时有着丰富的经验可供借鉴。建立美联储的部分原因是为了应对许多银行无法履行其对发行的钞票及随之而来的恐慌所承担的义务。这些经验将帮助我们了解货币，因为我们有可能进入货币和支付发展的另一个阶段。

如今，消费者和企业可以使用多种支付方式，包括实物现金、支票、ACH转账、借记卡和信用卡，以及基于移动设备的支付方式等。这些往往具有明确定义的法律权利和责任。在未来的几年中，我们可能会看到更多具有深远意义的支付创新，和包括稳定币在内的众多新兴选择。

在技术和创新能够改变金融体系，减少摩擦和延误等方面，美联储仍然充满信心。同时美联储也在致力于保护用户的数据隐私，维持金融市场的稳定性，积极传播货币政策，防止非法活动和网络诈骗的出现。考虑到这些风险，全球稳定币网络系统应该在启动运营之前就达到法律和监管保障的高门槛。我们正在密切监视这些新技术，以确保这些创新符合我们的运营职责和公共政策目标，这反映在《联邦储备法》中。同时，我们正在升级服务，希望以新方式来支持创新。而且，我们将继续建立一个安全有效的支付系统，这个系统包括了一个多世纪以来涉及到的各种形式的货币。

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